严防地方政府债务风险，县级政府债务风险预警地区原则上不得通过政府举债建设特色小镇。
文｜东滩顾问
2014年以来，国家出台了系列政策，规范政府融资模式及片区开发模式，主要政策集中在：政府债务规范管理、规范政府和社会资本合作、片区开发健康管理等三大维度。
自《中华人民共和国预算法(2014年修正)》颁布以来，地方政府预算和政府债务规范管理就一直成为管控的重点，要求地方政府落实过紧日子要求，以防止区域性、系统性金融风险发生。
1、政府的全部收入和支出都要纳入预算；
2、建立跨年度预算平衡机制，实行中期财政规划管理，可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足；
3、严禁将财政收入规模、增幅纳入考核评比，严禁将政府非税收入与征收单位支出挂钩；4、落实各项减税降费政策，严禁收取过头税费、违规设置收费项目或提高收费标准。不得违法违规制定实施歧视性税费减免政策；5、规范预算支出管理，推进财政支出标准化。要量入为出，各级预算安排要优先“三保”（保基本民生、保工资、保运转），严格控制竞争性领域财政投入，强化对具有正外部性创新发展的支持；
6、实现中央和地方财政系统信息贯通。用信息化手段支撑中央和地方预算管理，规范各级预算管理工作流程等，统一数据标准，推动数据共享。力争2022年底全面运行。
1、允许地方政府举债，实行规模控制和预算管理，“举债必问效、无效必问责”：
· 限制主体：省级政府方可举债
· 限制用途：举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性开支
· 限制规模：要由国务院报全国人大或全国人大常委会批准
· 限制方式：只能通过发行政府债务的方式筹措
· 控制风险：应有偿还计划和稳定的偿还资金来源
2、地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债；
3、不得超越财力实际将上级政府批准的地方政府债务限额过多留用本级或下达下级；
4、政府债务偿还具体办法：
（1）对地方政府债券，地方政府依法承担全部偿还责任；
（2）对非政府债券形式的存量政府债务，债权人同意在规定期限内置换为政府债券的，政府承担全部偿还责任；债权人不同意在规定期限内置换为政府债券的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回；
（3）对清理甄别认定的存量或有债务，不属于政府债务，政府不承担偿债责任；属于政府出具无效担保合同的，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；属于政府可能承担救助责任的，地方政府可以根据具体情况实施一定救助，但保留对债务人的追偿权。
此外，对2014年修订的预算法施行以后地方政府违法违规提供担保承诺的债务，参照（3）依法处理。
1、规范与社会资本的合作
（1）允许地方政府独资或合资设立各类投资基金，利益共享、风险共担，引导社会资本投资的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利；
（2）地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债；
（3）不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
2、规范担保公司运作要求
（1）允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），进行市场化运作，地方政府在出资范围内对担保公司承担责任；
（2）除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保和承诺承担偿债责任。
3、加强地方国企债务管控
（1）按期做好债务资金兑付，不得恶意逃废债；
（2）完善债务风险监测预警机制，综合债务水平、负债结构、盈利能力、现金保障、资产质量和隐性债务等，对企业债务风险进行精准识别，将债务风险突出的企业重点管控；
（3）分类管控资产负债率。指导企业通过控投资、压负债、增积累、引战投、债转股等方式多措并举降杠杆减负债；
（4）开展债券全生命周期管理，重点防控债券违约，将企业发债品种、规模、期限、用途、还款等关键信息纳入债务风险监测预警机制并实施滚动监测。
4、加强融资平台融资管理
（1）剥离融资平台公司政府融资职能，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资；
（2）融资平台公司不得新增政府债务；
（3）地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资；
（4）地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。5、规范银保政府融资业务
（1）不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资。
（2）不得要求或接受地方党委、人大及其常委会、政府及其部门出具承诺或担保性质的文件，包括但不限于决议、会议纪要、协议、各类函件等。
（3）不得要求或接受以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等的方式变相抵押、质押。
（4）不得要求或接受以政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资或者入股等公益程序的土地抵押、质押。不得提供以预期土地出让收入作为企业偿债资金来源的融资。
（5）参与政府和社会的合作（PPP）、政府投资基金等，不得约定或要求由地方政府回购其投资本金、承担其投资本金损失、保证其最低收益，不得通过其他明股实债的方式提供融资及相关服务。
（6）不得将融资服务作为政府购买服务内容。
（7）企事业单位在本行、本公司存量地方政府相关融资，已经在抵押担保方式、贷款期限、还款方式等方面整改合格。
（8）银行保险机构应在合同中约定，一旦发现客户违规新增地方政府隐性债务将终止提供融资，已签订融资合同的终止提款，同时及时将有关情况报告相关监管机构。
（9）加强融资平台公司新增融资管理。对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。
1、政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务；
2、不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围；
3、必须招标基础设施和公用事业项目：
（1）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源基础设施项目；
（2）铁路、公路、管道、水运，以及公共航空和A1级通用机场等交通运输基础设施项目；
（3）电信枢纽、通信信息网络等通信基础设施项目；
（4）防洪、灌溉、排涝、引（供）水等水利基础设施项目；
（5）城市轨道交通等城建项目。
4、同一项目中可以合并进行的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，合同估算价合计达到前款规定标准的，必须招标，防止发包方通过化整为零方式规避招标。
2013年11月，党的十八届三中全会召开，全面推进深化改革，鼓励社会资本进入区域开发领域。此后，政策从鼓励发展到规范发展。
1、属于公共服务领域的公益性项目，合作期限原则上在10年以上。优先支持基础设施补短板以及健康、养老、文化、体育、旅游等基本公共服务均等化领域有一定收益的公益性项目；
2、不适宜采用PPP模式实施，包括不属于公共服务领域，政府不负有提供义务的，如商业地产开发、招商引资项目等；因涉及国家安全或重大公共利益等，不适宜由社会资本承担的；仅涉及工程建设，无运营内容的；其他不适宜采用PPP模式实施的情形。
1、每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%；对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库；
2、财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目（污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外）。
1、手续齐全。按规定履行相关立项审批手续；涉及国有资产权益转移的存量项目，按规定履行相关国有资产审批、评估手续；通过物有所值评价和财政承受能力论证；
2、社会资本负责项目投资、建设、运营并承担相应风险，政府承担政策、法律等风险；本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的，不得入库。
3、政府付费与绩效考核挂钩。建立按效付费机制，实际与绩效考核结果挂钩部分占比要超过30%；不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任；使用者付费比例低于10%，不予入库；
4、政府付费在合作期内能连续平滑支付；
5、严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目；
6、项目资本金符合国家规定比例，项目公司股东以自有资金按时足额缴纳资本金，不得以债务性资金充当项目资本金；
7、政府方签约主体应为县级及县级以上人民政府或其授权的机关或事业单位；
8、按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督；
9、建立“能进能出”的项目示范机制，对已列入示范项目名单的项目，如项目交易结构发生重大变化不能采用PPP模式，或一年后仍未能进入采购阶段的，将被调出示范项目名单。
由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。
1、成片开发的位置、面积、范围和基础设施条件等基本情况；
2、成片开发的必要性、主要用途和实现的功能；3、成片开发拟安排的建设项目、开发时序和年度实施计划；4、依据国土空间规划确定的一个完整的土地征收成片开发范围内基础设施、公共服务设施以及其他公益性用地比例；5、成片开发的土地利用效益以及经济、社会、生态效益评估。
前款第（4）项规定的比例一般不低于40%，各市县的具体比例由省级人民政府根据各地情况差异确定。
有下列情形之一的，不得批准土地征收成片开发方案：
1、涉及占用永久基本农田的；
2、市县区域内存在大量批而未供或者闲置土地的；
3、各类开发区、城市新区土地利用效率低下的；
4、已批准实施的土地征收成片开发连续两年未完成方案安排的年度实施计划的。
1、规范土地储备机构
每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理；土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。土地储备机构不得在土地储备职能之外，承担与土地储备职能无关的事务，包括城市基础设施建设、城镇保障性安居工程建设等事务；
2、土地储备筹资方式
（1）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
（2）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；
（3）发行地方政府债券筹集的土地储备资金；
（4）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；
（5）上述资金产生的利息收入；
（6）银行金融机构不得提供土地储备贷款。
3、土储资金使用范围
（1）征收、收购、优先购买或收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。包括土地补偿费和安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费，以及依法需要支付的与征收、收购、优先购买或收回土地有关的其他费用。
（2）征收、收购、优先购买或收回土地后进行必要的前期土地开发费用。储备土地的前期开发，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。各地不得借土地储备前期开发，搭车进行与储备宗地无关的上述相关基础设施建设。
（3）按照本通知规定需要偿还的土地储备存量贷款本金和利息支出。
（4）经同级财政部门批准的与土地储备有关的其他支出。包括土地储备工作中发生的地籍调查、土地登记、地价评估以及管护中围栏、围墙等建设等支出。
4、推动土储政府采购
地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。
严防地方政府债务风险，县级政府债务风险预警地区原则上不得通过政府举债建设特色小镇。
建立政银企对接长效机制，支持符合条件的特色小镇投资运营企业发行企业债券，鼓励开发性、政策性和商业性金融机构在债务风险可控前提下增加中长期融资支持。
