记者 | 侯瑞宁

一场措手不及的限电潮席卷全国，“能耗双控”被推上风口浪尖。

据界面新闻不完全统计，自今年8月下旬以来，已经有20个省、自治区启动了不同程度的限电、限产举措。

9月21日，因“能耗双控”政策，浙江绍兴柯桥区发布高耗能企业停产通知，共涉及辖区内161家企业，以印染、化纤企业为主。

之后，舆论将各地限产限电的主因统一归结于“能耗双控”。也有自媒体称，这是中国在下一盘大棋，以限产停产调整产能结构、提高出口商品价格。

“此轮限电限产没有所谓的阴谋论、贸易战。”9月27日，能源问题专家、经济学博士刘满平对界面新闻表示。

他认为，此轮全国多地的限电原因可概括为“一个主因加五个特殊情况”。

主因指的是，近年来国内供给侧改革，加之澳大利亚与蒙古、印尼等国煤炭出口减少，使得国内煤炭供给不足，从而导致煤炭价格上涨，电力供应紧张。

五个特殊情况包括：一是水电不给力、风光仍难挑能源供给大梁；二是终端电价未调整，火电企业亏损严重，发电积极性不高。

三是部分地区双高项目增长过快，导致第二产业用电量激增；四是部分地区能耗指标过早用完，为了考核采取限产停电措施；五是部分地区持续高温天气。

各地限电限产的原因呈现出差异化特点，但也有共因。接受界面新闻采访的业内专家普遍表示，从全国范围来看，本轮各地限电限产，主要原因是煤电供需紧张、电价机制传导不畅。

国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏也对界面新闻表示，随着国内经济恢复，2017年以来累积的高耗能项目在今年集中上马，拉高了煤炭需求；国际动力煤市场需求旺盛，使得全球煤炭需求整体保持高位。但是在电力供给端，因为煤价高企，发电企业积极性不足，导致电力供应不足。

中电联数据显示，今年1-8月，全国全社会用电量54704亿千瓦时，同比增长13.8%。

煤炭产量增幅低于同期电量增幅。国家统计局数据显示，1-8月，国内生产原煤26亿吨，同比增长4.4%，比2019年同期增长4.2%，两年平均增长2.1%。进口煤炭19769万吨，同比下降10.3%。

谈及“能耗双控”对本轮限电限产的影响，接受界面新闻采访的业内专家均表示，“能耗双控”所占权重较小，仅是外部叠加因素，也仅局限于部分地区。

刘满平称，有些地方前期指标过早用完，临近新的能耗双控指标考核期，一些地方政府采取了见效快、一刀切的停电停产措施。该行政手段属于特殊情况。

柴麒敏表示，“能耗双控”是规制性政策，缺乏灵活性，有些地方政府对政策理解不准确、不到位，或者政策实施滞后，使得经济发展与能耗双控的矛盾尖锐化。

“能耗双控”是指对能源消费强度和能源消费总量的控制，意在落实生态文明建设要求、促进节能降耗、推动高质量发展。

“能耗双控”政策始于“十一五”时期。当时，随着国民经济较快发展，能源消费快速增长，资源约束矛盾更加突出。

2007年4月，国家发改委发布《能源发展“十一五”规划》，首次提出一次能源消费总量控制目标和万元GDP能耗下降目标。

2013年1月印发的《能源发展“十二五”规划》，明确提出“实施能源消费强度和消费总量双控制”，要求把能源消费总量控制目标落实情况纳入各地经济社会发展综合评价考核体系，实施定期通报制度。

2017年印发的《能源发展“十三五”规划》，将能耗双控作为经济社会发展重要约束性指标，建立了指标分解落实机制，并且每季度发布能耗双控“晴雨表”。

《能源发展“十三五”规划》提出，能源消费增速预计将从“十五”以来的年均9%下降到2.5%左右。

在能耗强度方面，“十一五”要求单位GDP能耗降低20%、“十二五”要求单位GDP能耗降低16%，“十三五”要求单位GDP能耗降低15%，“十四五”要求单位GDP能耗降低13.5%。

去年10月，国家发改委召开新闻发布会称，2016-2019年，全国单位GDP能耗累计降低13.2%，累计节能约6.5亿吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放约14亿吨。

随着中国经济进入新常态，“能耗双控”的重点，从控制能源消费总量开始向控制能源消费强度倾斜。

2019年8月，习近平总书记在中央财经委员会第五次会议上，对完善能耗双控制度作出指示，要求对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制要有适当弹性。

2020年底，习近平总书记在中央经济工作会议上提出完善能源消费双控制度。

今年9月，经国务院同意，国家发改委印发了《完善能源消费强度和总量双控制度方案》（下称《方案》）。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦峰对界面新闻表示，与此前“能耗双控”政策相比，上述《方案》更加强调能耗强度优先、鼓励使用可能生能源，对于能源消费总量的管理更有弹性，使得能源结构更加优化。

为此，从“十四五”开始，国家将向各省（区、市）分解能耗强度降低基本目标和激励目标两个指标。《方案》规定，地方政府在完成能耗强度降低激励目标的情况下，能源消费总量将免予考核。

《方案》还明确提出在地方能源消费总量考核中，对超额消纳可再生能源电量的地区按规定抵扣相关能耗量。

郭焦峰认为，这既体现了坚持强度优先、鼓励多完成强度目标的导向，也扩大了地方的用能空间。

此外，《方案》明确提出，坚决管控高耗能高排放项目。国家发改委相关负责人表示，“十四五”时期，各地区拟投产达产“两高”项目数量多、新增能耗量大，严重影响能耗双控目标完成。坚决遏制“两高”项目盲目发展，成为能耗双控和碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重。

柴麒敏对界面新闻表示，“能源双控”政策机制由来已久，其初衷并不是为了“双碳目标”。此次《方案》调整与完善，是原有政策框架下的延续，和国家目前产业政策导向一致，有利于新产业和新能源的发展，有利于调整地方政府向传统产业、特别是“两高”产业要效益的观念。

郭焦峰认为，目前以及今后一段时期，为了实现节能降碳，“能耗双控”政策不能动摇。但到了一定阶段后，可以从“能耗双控”调整为“碳双控”。

“能耗双控的范围比较广泛，新能源也包含其中。如果是碳双控，就是精准打击化石能源。”郭焦峰认为，由于碳排放的核算、测量、报告制度等还不完善，“能耗双控”仍需要执行一段时间。

接受界面新闻采访的专家均表示，“能耗双控”主要是依靠科技进步提高能效，大力发展可能生能源、发展循环利用等途径来实现。拉闸限电是短期行政手段，在应对结构性矛盾时效果微弱。

谈及“能耗双控”年度考核目标如何达标的现实，柴麒敏和郭焦峰均表示，双控目标是每年一小考、五年一大考，由于今年情况特殊，有些地区双控目标完成有难度，所以可以坚持长期主义，只要五年大考目标完成即可。

上述《方案》明确提出，在对完成五年规划当期“能耗双控”进度目标的地区，可视为完成能耗双控年度目标。

在“能耗双控”政策趋紧下，为了中小型企业更好地发展，柴麒敏建议，企业今后可以购买绿电或者绿色证书，以缓解“能耗双控”的压力。通过技术创新提高能效，通过改进工艺流程进行节能降碳，并向“专精特新”转型。