记者 樊旭

清华大学社会科学学院责任教授蔡继明日前指出，长期以来大家忽视了城市化和城镇化的区别，而在中国，城市化率远低于城镇化率。

4月11日，他在上海交通大学安泰经济与管理学院举办的直播活动上表示，按现行口径统计，我国8.5亿城镇常住人口中，既包括5亿多居住在684个县级以上城市的市民，又包括3亿多居住在2万多个建制镇中的镇民。所以，我国常住人口城市化率不到40%，远低于60.6%的常住人口城镇化率。

“英文Urbanization一词在中文中既可以翻译为城市化，也可以翻译成城镇化，这对于发达国家没有差别，因为发达国家的市与镇只有规模大小的差别。而在中国，不仅县级以上城市的行政级别高于镇，而且一般而言，县级以上城市的经济社会发展水平和现代化程度也高于镇。”蔡继明说。

不仅如此，他指出，城市化不仅强调农业劳动力向非农产业的转化，更强调农业转移人口向城市居民的转化；而城镇化则包括农村居民镇民化，鼓励“农民离土不离乡”、“进厂不进城”、“就地城镇化”乃至“返乡创业”，并安于“进城不落户”、“迁徙不定居”的半城市化生活。

“考虑到我国县级以上城市与建制镇之间在经济发展水平、基础设施建设以及公共服务等方面都还存在很大差距，居住在镇区的镇民的生活环境、就业环境和发展空间，与城市中的市民相比也还存在很大差别。”蔡继明表示。

除了城镇化与城市化的巨大差异，他认为，在城镇化发展中还存在两个突出问题：速度慢和质量差。

蔡继明提到，根据“十四五”（2021年-2025年）规划，到2025年，我国常住人口城镇化率要达到65%，但这一目标仅仅是接近5年前中高收入国家就已经达到的平均水平。

他解释称，2019年，中国人均GDP突破1万美元，跻身中高收入国家行列。这一年，我国常住人口城镇化率为60.6%，世界平均水平为54.8%，而中高收入国家的平均水平在66%。

蔡继明进一步指出，虽然“十四五”规划没有设定具体的GDP增长目标，但如果未来五年GDP能按年均5.5%的速度持续增长，到2024年，我国就可以踏入高收入国家的门槛。当前，高收入国家城镇化率约为81%。如果从这个角度看，65%的目标可以说是相当低。

除了速度慢，蔡继明认为，当前中国城镇化的另一个问题是质量差，主要表现在户籍人口的城镇化率低。

根据国家统计局公布的数据，1982年至2019年，我国常住人口城镇化率从21.1%上升至60.6%，上升超过39个百分点；同期，户籍人口城镇化率仅从17.6%上升至44.4%，上升不到27个百分点。

蔡继明指出，“十四五”规划并未设定户籍人口城镇化率目标，全国人大财经委和国家发改委的解释是常住人口城镇化指标是国际通行指标，有利于客观反映城镇化发展进程。形式上看似乎没有什么问题，但发达国家通常不存在户籍差别，而我国还存在着城乡二元户籍制度，相同的城镇化率指标代表着不同的城镇化质量。

“2019年我国户籍人口城镇化率只有44.38%，与常住人口城镇化率相差16.22个百分点，这意味着8.48亿城镇常住人口中有2.27亿农业转移人口并没有城镇户籍，他们在就业、医疗、教育、住房保障以及失业和养老等社会保障方面并不能真正享受城镇户籍人口的待遇，由此产生数以千万计的流动儿童、留守儿童、留守妇女和留守老人以及每年高达30亿人次的春运等社会问题。”他说。

国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中提到，除个别超大城市外，超大特大城市要完整完善积分落户政策，增加落户规模、精简积分项目，确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例。2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》进一步强调，要放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。

蔡继明指出，根据上述政策，除了北京，上海、天津、重庆、深圳、广州等人口超过千万的城市，其他城市都没有任何理由用积分落户来控制人口规模。