文|东滩智库  张晔

片区综合开发不是一个新鲜的词汇，从早期的招商局蛇口工业区，到华夏幸福固安工业园，再到中建八局上海重固镇PPP项目，都算是片区综合开发的范畴。近些年，片区综合开发逐步成为推动新型城镇化建设的重要开发模式。

2020年7月30日，中共中央政治局召开的会议对做好下半年经济工作提出要求，其中明确要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新。可以预见，今后五到十年，都市圈和城市群加快发展将是中国经济增长的新风口，区域一体化、产业下沉、消费下沉、新基建等必将带动新的投资和消费，从而为片区综合开发注入新的动力。

一、片区综合开发的基本内涵

片区综合开发是相对土地一级开发来说的，通常是指以土地开发利用为基础，跨越土地一级开发、二级房产开发及三级产城运营的全生命周期的综合性开发。

片区综合开发涉及规划设计、土地整理投资、基础设施和公共设施建设、产业发展服务和运营服务等多项建设服务内容，主要的开发类型包括城市新区、城市更新片区、产业新城、高铁新城、旅游度假区、临空经济区等，也包括产业新市镇、特色小镇和田园综合体等。

国家财政部将片区综合开发作为一级行业，并进一步划分为园区开发、城镇化建设、土地储备、厂房建设、其他等五个二级行业。片区综合开发一般有六大适用范围：一是旧城改造、城中村改建，二是扶贫开发，三是新城建设或产城一体，四是旅游综合开发，五是围绕高铁站、地铁站周边区域展开的TOD模式，六是传统工业园区、经济开发区等。

二、片区综合开发的市场机会

今天，在新经济浪潮、交通枢纽化和城市群一体化推动下，城市群、都市圈的功能结构和节点不断演进，城市的边界被打破，网络化的功能节点（主题片区）逐步凸显，并成为引领城市发展升级的主要抓手。

1、热点都市圈

从片区综合开发的布点来看，基本是围绕区域中心城市布局。区域中心城市是都市圈建设的核心区，无论是北上广深四大一线城市，还是南京、杭州、武汉、长沙等强二线城市，都在加速向都市圈演变，实现省域子系统的协调发展，夯实跨省区域合作基础。

结合片区综合开发龙头公司的项目布局，可以对各个都市圈做排序如下：京津冀都市圈、长三角都市圈、粤港澳都市圈属于高能阶都市圈；成渝、长沙、青岛、厦门、武汉、郑州、西安都市圈属于扩张型都市圈；合肥、贵阳、济南、沈阳和昆明都市圈属于潜力型都市圈；南昌、长春都市圈属于起步型都市圈。

例如，华夏幸福基业持续精耕京津冀都市圈，密集布局长三角都市圈，加快布局粤港澳都市圈三个高能核心都市圈。还在积极推进布局郑州、武汉和成都都市圈三个高潜核心都市圈，以及长沙、西安、贵阳和沈阳都市圈四个潜力核心都市圈。2018、2019年华夏幸福新增25个产业新城，全部为环北京以外区域。

2、热点区域

随着城市群的发展，各类功能和产业在城市群中重新分工，产业转移、扩散和下沉之后重新聚合，会形成一个个新的主题功能片区。这其中主要有两大类开发机会，一个是产城融合的机会，一个是产镇融合的机会。

产城融合机会。结合《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》来看，未来至少有三类空间是城市群内最值得关注的区域。一是交通枢纽地区，即“TOD”发展模式成为城市最核心的增长动力，比如大虹桥枢纽地区成为上海的核心热点板块。二是跨界型地区，长三角一体化战略第一个重要动作就是打造长三角一体化发展示范区，重点就落在青浦、嘉善、吴江等三省交界处。三是生态型地区，这些风景资源不仅仅是中心城市的后花园，更是未来创新经济发展的集聚区。

长三角区域一体化重点关注的省际毗邻地区

产镇融合机会。在新型城市群发展背景下，中小城市和乡镇的发展潜力巨大，主要表现为产业新市镇、特色小镇、田园综合体等形态。随着农民的就地城镇化，50万以下的小城镇（主要是县城），人口增加较为迅速。对于发达地区的乡镇，比如东莞的虎门镇、温州的龙港镇、嘉兴的织里镇等，未来需要注入更多的城市功能。对于一些欠发达地区的人口密集型地区，以县城为核心的区域仍然是未来发展的重点，未来打工人口返乡创业将带来发展机会。

3、热点领域

从全国PPP综合信息平台项目管理库来看，截至2020年8月，城镇综合开发项目612个，投资额19396亿元；旅游项目328个，投资额4748亿元；文化项目201个，投资额1904亿元。从片区综合开发龙头公司的项目类型，可以对片区综合开发的热点领域有个大致认识。

片区综合开发的热点领域可归纳为四方面：一是枢纽功能区，包括高铁新城、临空经济区、地铁综合体等；二是产业新城，包括科技新城、科技小镇、智造小镇等；三是文旅康养片区，包括康养小镇、文化旅游城、文旅小镇等；四是城市更新项目，包括功能区提升、棚户区改造、城中村改造等。

三、片区综合开发的开发模式

随着国家政策收紧，地方债务紧逼下的平台公司纷纷寻求转型，通过片区综合开发构建可自我供血、可持续的发展模式。如果片区开发主体是地方的城投公司，则政府可以通过签订授权协议的方式确定城投公司为开发主体。除了城投公司转型，近年来，越来越多的地产商、建筑商、实业集团和投资公司都瞄准了向城市运营商、产业运营商转型，成为片区综合开发的重要参与者。

目前，大型央企国企、大型地产商是片区综合开发的主导力量，在开发融资不断收紧的当下，很多地方性企业纷纷寻找龙头公司合作走联合开发的模式，因此这些龙头公司基本主导了片区综合开发的发展方向。

1、产品化开发模式

采取产品化开发模式的企业，一般深度参与产业运营环节，形成了较为成熟的产业IP。依托产业IP的导入，成为该类企业进行项目拓展、开发和运营的基础，比如恒大集团依托养生谷、童世界等产品拓展康养、文旅主题片区项目。在该模式下，如果产业IP自循环能力不足，一味靠地产开发收益弥补产业IP运营，则存在后续的可持续发展问题。

2、主题化开发模式

采取主题化开发模式的企业，围绕特定产业方向进行产业地产的开发、运营和服务，乃至于部分参与产业投资。大型地产企业可以形成多个主题开发方向，比如华润集团的片区综合开发项目涉及城市更新、产业小镇、文旅康养等。在同一主题方向下，也存在不同尺度的开发模式，比如融创中国在文旅领域形成了文旅城、文旅小镇、旅游度假区等模式。

3、定制化开发模式

片区综合开发项目投资大、周期长，对于大部分介入片区综合开发的企业来说，都是针对特定的地块进行专业分析，从而对该项目的产业、功能进行定制化的开发和运营。还有一部分以工程建设为主业的企业，以新型城镇化建设项目为主，由原来的BT模式转向投资-建设-运营联动的定制化开发模式。对于采取定制化开发模式的企业来说，能否引进优质的产业资源变得非常关键，因此，在项目前期规划过程中，不仅要讲求系统的研究工作，更要积极对接优质产业资源，基于产业资源设计功能项目和发展路径。

四、片区综合开发的商业模式

我国土地一级开发经历了从BT模式到土地补偿模式再到利润分成模式的演进，目前PPP模式逐步成为主导模式。片区综合开发的PPP政策，经历2014年以来的大力鼓励，2017年以来的规范整顿和PPP“清库”行动，目前已经从严监管时期进入了规范化引导时期，偏向政策支持型市场。

华夏幸福主导的固安工业园模式，曾作为片区综合开发PPP模式的示范案例，被业界广泛学习和借鉴。但随着“财金10号”政策文件出台，物有所值评价、财政承受能力论证“两评指标”越来越严，比如财政支出责任占比超过5％的地区不得新上政府付费项目，片区综合开发PPP模式开展得不温不火，企业参与PPP项目阻碍重重。

为了规避PPP模式严格的政策标准，大部分政企合作的片区开发项目并不走严格的PPP流程，项目主体在土地一级开发方面涉足的工作较少，主要以二三级联动开发为主。在政企达成合作协议的条件下，非盈利性项目主要以土地捆绑的出让形式委托给项目主体建设。目前片区开发领域又出现了类似于PPP的ABO模式，操作起来相对简单，主要参与主体为央国企。ABO模式是指授权（Authorize）-建设（Build）-运营（Operate），就是地方政府通过授权相关企业作为项目业主单位，由其完成对政府项目提供全产业链整体服务。

五、片区综合开发的规划实践

东滩智库曾主导过多种类型片区开发的战略规划研究工作，包括上海崇明东滩生态城、海门临江新区、湖州东部新城、连云港徐圩新区、青岛胶东临空经济示范区、中韩（盐城）产业园、江苏大丰高新区、青岛崂山科技城、南昌幸福渠片区、苏州木渎胥江城、安顺黔中高铁新城等，在此领域积累了丰富的实践经验。

战略规划研究工作需要跳出项目看项目，从大势上把握城市群和城市发展趋势，理解项目片区在城市群未来发展中的重要作用，提炼片区特色与个性，提出具有前瞻性和创新性的战略定位、产业体系和空间布局，形成具有实操性和落地性的发展路径。具体来说，片区开发战略规划研究工作重点要解决开发目标、发展定位、功能构建、空间布局、实施路径5个战略问题。

1、开发目标：明确片区可以扮演的角色

片区开发首先要明确“为什么做”的问题，即找准片区开发的发展目标和方向。以城市新区为例，其主要着眼点在于城市人口功能疏解，还是推动城市发展转型，亦或提升城市竞争力、实现城市可持续发展，应该做到心中有数。在充分理解发展需求的情况下，积极依托国家战略机遇，借助城市群一体化机遇，理解所在大区域的发展格局、竞合态势，进而明确项目片区可以扮演的角色，确立片区对所在区县、城市、城市群乃至国家战略的价值。对于政企合作开发项目，既要考虑政府的要求，又要考虑企业的诉求。

2、发展定位：提炼片区的特色与个性

明确了“为什么做”之后，就要研究“是什么”的问题，即明确项目发展定位。项目定位研究工作的核心是在开发目标指引下提炼片区特色与个性，形成项目功能定位、形象定位及发展愿景，包括项目整体定位（功能定位）及诠释、项目形象定位及诠释、项目发展愿景展望。项目定位研究的逻辑，主要基于区位优势、基于产业特色、基于片区功能、基于标杆案例，或者是这四个角度的综合。

3、功能构建：形成亮点突出的功能产业体系

在明确“是什么”之后，就要研究“做什么”的问题，明确项目的功能体系和功能构建。基于产业、基于人口、基于空间进行片区开发的功能设计，沿着功能-产业-项目的演绎逻辑，提出项目产业功能、特色功能与服务配套建议，让产业规划与项目策划形成衔接，最终形成亮点突出的项目功能产业体系。

4、空间布局：实现对功能产业体系的落地规划

空间布局是对功能构建的落地规划。现代产业体系的复杂性，使得不同性质的产业发展和产业集群模式所要求的空间结构、空间尺度、路网结构、市政设施的差别很大。不同的功能组合和空间模式，对特定产业集群的发展和产业空间使用的效率影响很大。赋予不同地块更为明确的功能内涵，勾画一个个主题片区或专业园区。提出片区功能分区与重点项目布局建议，项目空间亮点建议，景观空间特色建议，重要公共空间节点打造建议。

5、实施路径：利用好政策驱动、资本驱动、产业驱动三级驱动力

在明确项目片区愿景定位的基础上，设计项目片区整体开发思路，形成明晰的开发路径与分期开发建议。片区开发项目一般具有涉及范围广、建设内容多、投资体量大等特点，很难进行全面大规模的项目实施。一般需结合具体情况，采用滚动开发的时序较为合理可行，根据项目总体规划及实施进展情况，分周期、分区块进行滚动开发。在片区开发实施过程中，要充分利用好政策驱动、资本驱动、产业驱动三级驱动力。以产业为核心，寻求政策支持，寻求资本合作。首先争取上位政府政策和资源支持，降低片区开发运营和产业培育的成本。以产业投资基金等多种资本形式投资形成园区产业集聚。搭建产业平台，促进产业发展，通过政策驱动-资本驱动-产业驱动推动片区走上良性发展轨道。