文|中国电子银行网 董希淼

农村信用社（农村商业银行、农村合作银行）是我国农村金融的主力军，是农村金融体系的最重要组成部分。深化农村信用社改革、健全农村金融服务体系，增强高质量农村金融供给，是全面打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会着力点之一，也是深化乡村振兴战略实施的重要支撑。

2019年12月，中央经济工作会议明确提出：深化农村信用社改革。2020年2月，中央一号文件《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》要求：深化农村信用社改革，坚持县域法人地位。如何进一步深化农村信用社，成为2020年我国金融体制改革的重要内容。

一、农村信用社改革简要回顾

从新中国成立之初信用合作兴起，到当下纷纷改制为农村商业银行，我国农信机构（农商行、农合行、农信社）成立六十多年来，大致历经农民互助合作（1952—1958）、人民公社管理（1958—1978）、农业银行管理（1978—1996）、人民银行代管（1996—2003）等阶段，2003年开始进入地方政府（省联社）管理阶段。

2001年9月，江苏省82家农信机构按合作制原则，出资组建了江苏省农村信用合作社联合社。这是全国第一家省级联社，省联社模式就此诞生。2003年6月，国务院印发《深化农信社改革试点方案的通知》，吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8省(市)开展改革试点工作，成立省级农村信用社联合社，将农信社管理权下放省级政府，新一轮农信社改革开启。2004年8月，国务院办公厅印发《关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》，将试点范围扩大至除海南和西藏以外的21个省（区、市），并提出有条件地区的省联社可改制为农商行、农合行或金融控股公司。2007年8月，海南省农信联社也顺利挂牌成立。

2010年11月，中国银监会印发《关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》，决定全面取消资格股，加快推进股份制改造；稳步提升法人股比例，优化股权结构；有效规范股权管理，健全流转机制，用五年左右时间将农村合作金融机构总体改制为股份制金融企业。2011年8月，银监会表示不再组建新的农村合作银行，鼓励符合条件的农信社、农合行改制组建为农村商业银行。

同时，稳步推进省联社改革。2012年7月，银监会发布《关于规范农村信用社省（自治区）联合社法人治理的指导意见》，主要内容是：完善省联社法人治理，规范省联社运行机制，明确省联社职能定位为“对社员的服务、指导、协调和行业管理”，重在提高服务能力和效率。

2019年2月，中国人民银行等五部委联合发布《关于金融服务乡村振兴的指导意见》（银发〔2019〕11号），强调要“强化农村中小金融机构支农主力军作用”，要求“积极探索农村信用社省联社改革路径，理顺农村信用社管理体制，明确并强化农村信用社的独立法人地位，完善公司治理机制，保障股东权利，提高县域农村金融机构经营的独立性和规范化水平，淡化农村信用社省联社在人事、财务、业务等方面的行政管理职能，突出专业化服务功能。”2019年11月，央行《中国金融稳定报告（2019）》提出农信社改革思路，即：保持县级法人地位和作用的基本稳定；完善公司治理，按市场化原则培育合格股东；加强股东和关联方行为监管；落实风险处置责任，及时化解存量风险；深化省联社改革，提升服务水平。

农村信用改革是我国金融体制改革发展中的一种特有现象。回顾农信机构改革历史，改革的核心问题围绕着四个方面：一是推进农信社产权制度改革，经历了从合作制、股份合作制到股份制以及多元化产权制度等变迁；二是理顺农信社管理体制，重点是改革省联社，强化专业化服务功能，发挥“小法人，大平台”优势；三是完善农信机构公司治理，建立现代金融企业制度，提升内部治理水平；四是建立健全风险承担机制，形成全面风险管理能力，防范化解金融风险。无论哪种改革方向，可以肯定的是，未来的农村信用社改革应将能否更好地服务“乡村振兴”作为检验改革成效的重要标准。

二、农村信用社改革的成效与不足

数十年来，经过多轮改革，特别是2003年试点改革成立省联社后，农信机构历史包袱大大减轻，法人治理逐步完善，经营实力和管理水平显著提高，金融服务能力大大提升，在服务“三农”、乡村振兴和脱贫攻坚中发挥了重要作用，自身也不断发展壮大。

中国银保监会数据显示，截至2019年12月，我国共有农商行1478家、农合行28家、农信社722家，农信法人机构合计达2228家，占银行业法人金融机构的48.36%；农信机构资产总额35.51万亿元，占银行业金融机构比例为12.24%，规模超过中国工商银行。

目前，全国农信机构存贷款规模均位居全国银行业金融机构首位。截至2019年12月，全国农信机构各项贷款余额18.72万亿，占银行业金融机构的12.23%；其中涉农贷款余额10.28万亿元，占银行业金融机构29.21%；小微企业贷款余额9.32万亿元，占银行业金融机构25.26%。由此可见，农信机构涉农贷款、小微企业贷款占比远远高于资产总额和贷款余额占比，服务三农、服务小微的普惠金融特性显著。

与此同时，农信机构迈上了公开上市之路。2010年12月，重庆农商行在香港H股主板上市，成为全国首家上市农商行。截至目前，在A股和H股上市农商行达10家，另有近10家农商行正在排队上市。通过在境内外上市，农商行资本实力得以充实，治理体系更加完善，品牌形象逐步提升。

但2003年两轮改革以来，农信社内外部环境发生巨大变化，农信社体制机制上深层次的问题逐步显现：省联社定位不清、功能不足，难以适应管理与服务农信机构的现实需要；难以理顺“自下而上入股，自上而下管理”关系，农信社改制为农商行之后，公司治理等仍然“形似而神不似”现象；部分农信机构发展定位模糊，商业化经营与服务“三农”目标存在一定冲突，涉农贷款比例下降；少数农信机构资产质量下行压力较大，化解不良、防控风险面临严峻挑战。

此外，面对金融科技快速发展，农信机构观念、技术、人才等存在短板，部分农信社难以适应。产生这些问题，重要原因在于农信机构先天制度不足，改革缺乏法律法规支持和约束，产权和控制权错配导致管理体制机制不顺。面对快速变化的内外部环境，部分农信机构缺乏忧患意识，反应慢、措施少，市场份额和竞争力有所下滑。

金融体制改革深化、金融业开放扩大和乡村振兴战略实施，为农信社发展提供新的机遇，带来新的挑战，也提出新的要求。2015年3月，银监会召开2015年全国农村中小金融机构监管工作会议，认为深化省联社改革的时机已经基本成熟，将会同相关省政府共同商定改革方案，报经国务院批准后，先选择1至2家省联社开展改革试点。之后，相关省份积极研究推动省联社改革工作，但由于各方对改革方案意见不统一，改革未能及时启动。

据报道，2020年初银保监会发出深化农村信用社改革的文件，对农村信用社改革作出具体安排。在农村信用社改革已经进入“深水区”之际，应加强顶层设计，由国务院金融稳定发展委员会牵头，加快出台深化农村信用社改革的指导意见，支持各省（自治区）在坚持基本原则的基础上因地制宜，探索新机制、新模式、新方案，兼顾促进发展和防控风险双重目标，积极稳妥地推进和深化改革。

三、深化农村信用社改革的建议

2020年是农信社改革的深化之年。加快和深化农村信用社改革，势在必行，时机成熟。具体而言，笔者有三个方面的建议。

第一，加快省联社体制改革。

2003年来，北京、上海、重庆、天津等直辖市先后成立统一法人的农商行（其中天津市有两家法人机构），宁夏自治区由省联社转制成立黄河农商行，其他25个省区实行省联社的管理体制。应该说，省联社在管理、指导、服务和协调农信机构方面，发挥了积极作用。但省联社体制在产权关系上存在“双向委托代理”等悖论，行政管理、行业管理与行业服务等多种职能与角色存在冲突；在多数农信社改制为农商行后，省联社在法理上也缺乏存续依据。从实际工作看，作为地方性金融机构，省联社并非银行业金融机构，不能对外投资，也不能申请相关业务资质和牌照，难以满足新形势对其服务能力的新要求。

省联社改革的方向和模式，目前讨论较多的有四种：一是成立统一法人的农商行，二是转型为金融服务公司，三是改制为金融控股公司，四是组建省农商联合银行。目前，4个直辖市均采用统一法人的农商行模式。这种模式有助于集中配置资源，提升经营管理合力和执行力，打造品牌形象，形成规模优势。

在部分经营区域较小、机构数量不多的省区，这种模式仍具有借鉴意义。将省联社转型为金融服务公司，有助于提升对农信机构的专业化服务，推动农信机构自主经营。但由此弱化行业管理职能，省级政府较难接受，也不利于小法人机构“小而不倒”。将省联社改制为金融控股公司，并由金融控股公司参股农信机构，是改革最彻底的一种模式，既解决了产权和控制权关系的悖论，理顺公司治理机制，也不动摇县域法人地位。但此模式需要有合格的发起股东及资本金，实际操作难度较大。而将省联社改制成为省农商联合银行，保持两级法人地位不变，保持县域法人机构稳定，是改革成本较小的一种模式。

对多数省区而言，如果相关条件成熟，可以采用金融控股公司模式；如果考虑稳妥推进，建议推行省农商联合银行模式。省农商联合银行作为银行业金融机构，由全省农信机构入股，承接原省联社职能并承担部分经营功能，牵头成立科技服务子公司，申请金融业务资质和牌照（如理财子公司牌照），提升经营和服务能力。

第二，完善农商行公司治理。

目前，安徽、江苏、湖北、山东、江西、湖南六省已将农信机构全部改制为农商行，多数省区改制工作进展顺利。但改制之后，部分农商行在治理机制上特别是公司治理方面“换汤不换药”，与现代商业银行仍有较大差距。如在股权与股东方面，部分农商行股权分散，股东在公司治理中的参与度较低，部分股东只关心分红而不关心农商行长远发展；部分股东不符合资质要求，一些股东出资不真实，存在虚假出资、以贷入股等现象。在治理机制方面，“三会一层”缺乏相互制衡的有效机制，股东大会对于董事会、监事会的监督考核不到位，考核评价体系不健全；董事会战略规划、风险管理能力欠缺，专门委员会未实际履职，独立董事缺乏专业性和独立性；监事会作用虚化，缺乏履职条件和监督能力。

应从三个方面提升农商行治理能力：一是加强股东资质管理，优化股东结构。既要对股东资格审核进行严格把关，也要加强对于小股东利益的保护，还要简化战略投资者引入程序，推动优化股东结构优化。二是加强董监事会建设，强化监事会监督作用。完善农商行董事会成员的推荐、提名程序，加强专门委员会建设；提高独立董事比例，完善董事激励约束机制。监事会应切实做好对董事会、高管层的履职监督，监事长一般应担任党委副书记，或兼任纪委书记，并分管审计、合规等部门。三是加强关联交易管理。发挥董事会关联交易委员会及监事会等作用，严格约束股东行为，对关联交易加强审计，提升信息披露透明度，将不规范的关联贷款拒之门外。

人民银行、银保监会及其派出机构、地方金融监管部门等要进一步加强政策协调，支持省联社优化服务和管理职能，尊重农信机构治理机制，减少多头监管等问题。省联社及办事机构要厘清权力边界，梳理职责清单，提升对农信机构的服务和指导。近年来，安徽、江苏等地发生了省联社提名的高管被农商行董事会否决等现象。农商行董事会要尊重省联社对高管人选的提名，省联社在提名前应进行充分沟通，同时加快开展农信机构高管市场化选聘。

第三，多渠道防控各类风险。

央行发布的《中国金融稳定报告（2019）》显示，在金融机构评级中，8-10级及D级的高风险机构共587家，占比13.5%，主要集中在农村中小金融机构。特别是农信社和农合行，分别有43.3%和32.7%的机构分布于8-10级。从资产质量看，截至2019年12月，全国农商行（不含农合行、农信社）不良贷款余额6155亿元，不良贷款率为3.90%，为商业银行平均不良贷款率（1.86%）的2.1倍。

因此，在改革过程中，应采取切实有效的措施，建立长效机制，防范和化解农信机构各类风险。一是落实省级政府属地风险处置责任，建立多级风险防控与处置机制，探索风险准备金制度；二是由省联社（农商联合银行）牵头，在全省建立风险互助和流动性互助机制，提升法人行社风险防控能力；三是实施全面风险管理，落实农信机构主体责任，健全事前、事中、事后全流程管理机制，降低增量风险；四是拓宽不良资产处置渠道和方式，综合运用批量转让、证券化、债转股等手段消化存量不良。

央行和监管部门应适当降低相应要求，支持农信机构通过发行永续债等多种资本工具补充资本，符合条件的农商行应优先支持上市；通过定向降准、再贷款、再贴现等措施，进一步加大对农信机构的精准支持，从根本上提升农信机构稳健发展能力。2019年10月，河南省伊川农商行因谣言发生了集中取款现象。农信机构还应加强流动性风险和声誉风险管理，做好舆情监控预警，防范“挤兑”等事件发生。

为提升农信机构规模效应和抗风险能力，对东北和中西部地区规模较小的农信机构，应鼓励在市场化的基础上进行重组合并，并适当组建市级农商行。近年来，四川、广东等省份在农信机构重组合并方面进行了积极尝试，取得较好效果。这与坚持县域法人地位的原则并不矛盾。对坚持县域法人地位的理解不能过于机械。通过重组合并，增强中小农信机构抗风险能力，从长远看有利于稳定县域法人地位。2019年12月，银保监会《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》要求：在保持县域法人地位总体稳定的前提下，因地制宜对农村信用联社和农村合作银行实施股份制改造。

四、扩大和深化金融科技应用

金融科技是金融业转型发展的关键变量。2019年8月，央行印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019-2021年）》提出，增强金融业科技应用能力，实现金融与科技深度融合、协调发展，提高人民群众对数字化、网络化、智能化金融产品和服务的满意度。在近期疫情防控中，包括农信机构在内的多家银行手机银行App在最显眼的位置开设“抗击疫情服务专区”，推出医疗咨询、口罩预约以及线上捐款等服务，科技作用大大彰显。但部分科技基础薄弱、线上服务能力不强的农信机构，在疫情中对客户非接触服务需求难以满足，业务受到影响较大。

农信机构要积极适应并全方位应用金融科技，在改革中加快数字化转型步伐。面对变化，农信机构要大力培育和提升数字化意识，塑造和实施数字化战略、机制、文化，一方面要以开放包容的姿态积极拥抱跨界合作者，通过合作弥补自身在科技能力、生态建设等方面的短板；另一方面要着眼长远完善体制机制，建立敏捷组织，引进和培养数字化人才，提升内生的数字化能力。同时，坚持“数据治理，人人有责”，提升数据治理能力，为数字化转型奠定基础。省联社要通过优化核心业务系统、组建科技服务公司等形式，加大对农信机构的支持和服务。此外，在改制或上市过程中，还可以适当引入金融科技公司作为农商行战略投资者，以股权为纽带加强金融科技深度合作与应用。

2020年5月，银保监会公布《商业银行互联网贷款管理暂行办法（征求意见稿）》，在加强监管、防范风险的前提下，鼓励商业银行积极发展互联网贷款业务。《办法》对联合贷款等业务预留制度空间，不设出资比例限制，暂未对地方法人银行开展跨区经营设置统一的定量指标，对农信机构相对有利。农信机构应抓住机遇，以此为契机，创新推出全流程在线的小额贷款等产品，在提升用户体验的同时拓宽发展空间、降低运营成本。在业务发展过程中，要以科技连接能力强、经营管理规范的互联网银行等金融机构为主要合作对象，不将信贷审批等核心环节外包，提高自主风险管控能力。

同时，应尽快为农村金融立法，以法律来推动和深化农村信用社改革。美国、日本、德国等国家和地区在农村金融方面形成了比较完善的法律制度，但我国目前尚无统一的农村金融法律。下一步，应通过农村金融立法，构筑合理的农村金融组织法律制度，明确并加大政府支持农村金融的方式与途径，加快农村金融基础设施建设，加大农村金融制度创新和业务创新，规范农村金融市场经营行为，为农村信用社改革提供法律保障和约束。

尽管多数农信社、农合行已改制为农商行，但农信机构因农而生、因农而兴、因农而强的本质没有变。在农村信用社改革过程中，农信机构应坚持服务县域、支农支小的基本定位不动摇，充分发挥农村金融主力军的作用和优势，提高金融供给的能力和质量，提高涉农贷款比例，巩固农村市场份额，把更多金融资源配置到乡村振兴和“三农”的重点领域和薄弱环节，在服务实体经济和城乡居民的过程中进一步发展壮大。

（董希淼系新网银行首席研究员、中关村互联网金融研究院首席研究员、中国电子银行网专栏专家）