文 | 中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家 李铁

最近中央财经委员会第五次会议指出，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。会议提出“要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力”。

此后，很多对会议的解读认为，未来是要继续走扩大大城市和特大城市的城镇化道路，甚至认为近些年给予小城镇和县城太多的土地指标，导致了要素配置的严重不合理。

然而，这些观点还是停留在几十年前中央曾经提出的城市发展方针上，停留在“严格控制大城市，适度发展中等城市和积极发展小城镇”的传统思维模式上。其实城市发展在现实中走的完全是相反的道路。很多学者和媒体并不了解中国城镇化的具体路径和进程，只是按照某一种提法凭空想象，很容易对我们现在提出的政策产生误导。

首先，关于中心城市要承担更多的人口、资源、产业和要素的承载能力，是针对人口流入地区，特别是特大城市和超大城市，以及城市群地区一直以来严格控制外来人口落户的现状而提出的。

许多城市为了发展，对外来人口前来就业持欢迎态度，但是却担心给予外来人口同等公共服务会带来财政压力，因此一直采取的是严格落户管理的政策。到目前为止，在所有人口流入地区，包括沿海发达地区的绝大部分中心城市，甚至在发展较快的城市群地区，户籍管理制度改革进展举步维艰。原因就在于这些城市打着“人口资源承载力不足”“财政供养能力不足”等借口，迟迟不愿意推进户籍改革，也不愿意将财力花在为外来人口提供同等公共服务上，哪怕外来人口已占常住总人口比重一半以上或者已数倍于本地人口。

这些做法与中央最近颁发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和国家发改委《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出的，放开和放宽除少数个别超大城市外的特大城市、大城市户籍管理的要求明显背道而驰。这些中心城市和城市群，应该正视自己的人口、资源以及产业和要素的承载能力，正视在这些城市已经有大量的外来人口和农业转移人口长期就业和生活，因此应该给予他们必要的、与当地居民同等水平的公共服务。甚至应该增加投入，来解决基础设施配套建设，以及满足教育和医疗等公共服务需求，进而可以因此拉动内需和就业的增长。

从这个意义上说，中央财经委员会第五次会议要求中心城市承载更多的人口，事实上是要求这些城市的管理者，不要再以承载能力不足为借口，延缓户籍管理制度改革。

其次，是关于如何理解城市群发展。所谓城市群，就是以中心城市为核心，在其周边形成的大中小城市和小城镇合理配置的城镇体系。而不是说城市群就只有中心城市，排斥了中小城市和小城镇。

研究城市发展规律可以知道，当中心城市主城区的规模增长过快时，一部分产业和人口会根据成本递减的规律向周边成本相对较低的中小城市和小城镇外溢，通过降低产业发展成本以及居民居住成本，会与周边不同规模的城镇形成要素的互补。中心城市可以通过不同的交通方式和基础设施的建设，在城市群内部的城镇之间加快形成交通联系，降低要素成本，实现不同规模的城镇之间功能互补，并按照市场的选择，向周边有效疏解一部分中心城市主城区功能。

当下提出发展城市群，区别于中心城市，也是从中国城市发展现实出发，发挥中心城市和周边不同规模的城镇体系的互补作用。

再次，提出城市群的概念，重点是要发挥不同规模城市的作用，特别是激发中小城市和特大镇的活力。8月30日，国务院批复浙江龙港镇撤镇设市就非常清楚地释放出一个讯号，中小城市和特大镇在城市群中的作用不可忽视。

实际上，无论是在长三角还是在大湾区，特大镇充满活力是普遍存在的现实。虽然佛山、东莞是大湾区经济最为活跃的城市，也是人口流入最多的城市，但是绝大部分人口和企业都是在特大镇，而不是在这些城市的主城区。长三角的许多城市，例如苏州、无锡、常州，也都是如此。

这些特大镇人口多的有近百万，少则几十万，目前仍为建制镇的行政等级，仍然被当做小城镇看待，实质上它们已经达到次中心城市的规模，已经是事实上的中等城市，它们亟需通过改革来进一步释放活力。从浙江龙港撤镇设市的时间点来看，已经说明城市群概念的重点不仅仅是中心城市，也抱括如何发挥不同规模城镇的作用，特别是这些还被称作“小城镇”的特大镇的作用。

最后，提出中心城市和城市群，关键在于不再是按照行政等级而是按照市场来配置资源，这是必须要坚定不移贯彻的一个重要原则。

虽然中国在上世纪80年代提出过“控制大城市，适度发展中等城市和积极发展小城市和小城镇”的路径，但实际上中国城市的发展道路并没有按照这个政策设定的路径发展下去，而走的完全是相反的道路。

由于等级化的城市管理体制，资源和要素按照计划经济的模式向高等级城市集中，已经是中国城市发展路径曾经的不二选择。虽然在上世纪80年代后期的一段时间里，由于城市体制束缚的原因，民营企业和市场迅速通过乡镇企业的模式，在县以下的小城镇和村庄发端，县以下经济在经济发达省份一度曾占据了七分江山。但此后，随着城市改革步伐加快，高等级城市的行政能力强化，上世纪90年代中期，在行政强制手段的作用，要素和资源都向高等级的中心城市集中。

先看地方财政上缴体制，所有的镇一级没有自己的财政和金库，90%的税收要交给上级政府，留给自己的仅不到10%。例如，全国经济最为发达的江苏省某市下辖的建制镇和特大镇的财政税收占全市的50%左右。

另外，管控最为严格的土地指标基本都被截留在地级以上城市或者是县级以上城市，特别是集中到中心城市。西部地区一些省份，国家下拨建设用地指标的35%以上，甚至50%，都留在了省会城市，剩下的才在地市级以下城市分配。由于县的数量远远超出地级市的数量，每个县能够分到的更是寥寥无几，更不要说行政等级最低的建制镇和小城镇了。多年来，许多以省会城市为中心构建的新区，很多都成为了烂尾工程，其规划面积之大，占用土地之多，实事上造成了严重的浪费。

此外，许多省会城市可以动用行政权力进行行政区划调整，把大部分周边的县市通过“撤县市改区”纳入中心城市范畴。而这些县市距离中心城市的主城区远达几十公里，导致基础设施建设投入战线过长，资源效益发挥不足。

现在提出中心城市建设和城市群的发展，就是要摈弃各种新区的盲目发展，重点是如何运用市场的机制，引导要素更多地向城市群集中和中心城市集中，而不是行政的指令性配置。就我个人理解，这一点应该是中央财经委员会会议精神的实质。