政策性银行改革“破题” 咱能从这贷到款了吗?

公司治理不完善、资本金短缺、商业性业务与政策性业务边界不清......政策性银行被广为诟病的上述问题,在此轮改革中备受关注。

 |  周伊雪
图片来源:CFP

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随着国务院对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行这三家银行改革方案的批复,政策性银行改革正式拉开大幕。多年来政策性银行被广为诟病的公司治理不完善、资本金短缺、商业性业务与政策性业务边界不清等问题,在此轮改革中备受关注。

近年来,政策性银行在做政策性业务的同时,不断积极拓展自营业务,一些商业银行“抱怨”被“抢走”的生意越来越多。目前,政策性银行几乎没有个人业务,唯一的个人业务是发放助学贷款。但政策性银行一直利用政策优势开展自营性业务。如国开行向直接投资、债券承销、财务顾问;农发行涉足农业商业领域甚至非农、扩大经营商业性金融业务;进出口银行向海外投资、软件出口等提供信贷支持,向进出口企业、对外承包工程项目提供一般流动资金贷款等。多位业内专家指出,政策性银行和商业银行业务难免有交叉,但两者应该是互补的关系,而不应过多重叠。

在此次批复方案中,对三家银行的定位并不相同,对进出口行及农发行的定位均为“政策性银行”,而对国开行的定位是“开发性金融机构”。对此,中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇分析,前者是以市场化运作支持国家战略,只要是开发性项目都可以介入。而后者会直接从事政策性融资,主要服务外贸、农业等特定领域。

事实上,批复方案中对国开行有“市场运作、保本微利”的要求,而对进出口行和农发行并未有类似要求。这意味着,对进出口行和农发行的政策性业务,会由国家财政兜底。

一个亟待解决的问题是,政策性业务与商业性业务的边界模糊不清,至今没有明确的界定,存在道德风险。中投公司副总经理谢平曾在公开场合表示,政策性银行既做政策性业务,又做商业性业务,并且两类业务边界不清,混合经营,混合核算,易造成政策性银行定位不清,决策机制、考评机制不完善。谢平说:“政策性银行本身在监管方面也可套利。我亏了算政策性业务,我赚了算商业性业务。”

以农发行来说,尚且不能做到这两种业务的分类核算。批复方案中要求农发行“对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算”。而对国开行和进出口则要求“合理界定业务范围”。而对于如何“合理界定”,中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚就此表示,首先可以在业务领域和客户对象上进行适度区分,但也很难完全分开。

对于政策性银行如何平衡政策性业务与市场性业务的问题,曾刚表示,可对每个政策性银行在其主要领域的投资上,做出资金使用比例和规模上的认定。据媒体报道,农发行在进行分账管理后,商业性业务与政策性业务的比例为三七开。即商业性业务占信贷总规模的30%,政策性业务占70%。

除了探索界定两类业务的边界外,此轮改革还对三家银行的资本充足率做出要求。在过去,政策性银行实施国家财政兜底,在资本充足率方面一直没有明确标准。这次的批复方案中明确提出,进出口行和农发行要“建立资本充足率约束机制”,而已在2008年进行过一轮改革的国开行要“强化资本约束机制”。

一位业内人士对界面新闻记者表示,以农发行为例,自1994年国家出资200亿元成立农发行以来,再未补充过资本,可其资产规模已经成倍扩展,资本充足率应该是很低的。要提高资本充足率,就需要进一步补充资本。业内专家表示,未来补充资本的渠道可能会集中在利润留存和财政出资等渠道。据媒体报道,财政部将对农发行追加资本金,而国开行或将引入来自政府部门的新股东补充资本金。截至2013年末,财政部、中央汇金公司及全国社保基金理事会分别持有国开行50.18%、47.63%及2.19%的股份。

据了解,三家银行的资本充足率将参照大型非系统性银行,按照10.5%的标准实施。而未来若达到系统性重要银行的水平,则可能参照商业银行目前的监管指标,提高到11.5%的水平。

对外经贸大学校长助理丁志杰指出,表面上看资本充足率水平和商业银行是一致的,但内部具体的计算和处理上会有所不同。在具体操作上会体现政策性业务和自营性业务的差异性。也就是说,政策性业务有财政兜底,在计算和其相关的风险资产时,权重会相对较低。