随着国务院对国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行这三家银行改革方案的批复，政策性银行改革正式拉开大幕。多年来政策性银行被广为诟病的公司治理不完善、资本金短缺、商业性业务与政策性业务边界不清等问题，在此轮改革中备受关注。

近年来，政策性银行在做政策性业务的同时，不断积极拓展自营业务，一些商业银行“抱怨”被“抢走”的生意越来越多。目前，政策性银行几乎没有个人业务，唯一的个人业务是发放助学贷款。但政策性银行一直利用政策优势开展自营性业务。如国开行向直接投资、债券承销、财务顾问；农发行涉足农业商业领域甚至非农、扩大经营商业性金融业务；进出口银行向海外投资、软件出口等提供信贷支持，向进出口企业、对外承包工程项目提供一般流动资金贷款等。多位业内专家指出，政策性银行和商业银行业务难免有交叉，但两者应该是互补的关系，而不应过多重叠。

在此次批复方案中，对三家银行的定位并不相同，对进出口行及农发行的定位均为“政策性银行”，而对国开行的定位是“开发性金融机构”。对此，中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇分析，前者是以市场化运作支持国家战略，只要是开发性项目都可以介入。而后者会直接从事政策性融资，主要服务外贸、农业等特定领域。

事实上，批复方案中对国开行有“市场运作、保本微利”的要求，而对进出口行和农发行并未有类似要求。这意味着，对进出口行和农发行的政策性业务，会由国家财政兜底。

一个亟待解决的问题是，政策性业务与商业性业务的边界模糊不清，至今没有明确的界定，存在道德风险。中投公司副总经理谢平曾在公开场合表示，政策性银行既做政策性业务，又做商业性业务，并且两类业务边界不清，混合经营，混合核算，易造成政策性银行定位不清，决策机制、考评机制不完善。谢平说：“政策性银行本身在监管方面也可套利。我亏了算政策性业务，我赚了算商业性业务。”

以农发行来说，尚且不能做到这两种业务的分类核算。批复方案中要求农发行“对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算”。而对国开行和进出口则要求“合理界定业务范围”。而对于如何“合理界定”，中国社科院金融研究所银行研究室主任曾刚就此表示，首先可以在业务领域和客户对象上进行适度区分，但也很难完全分开。

对于政策性银行如何平衡政策性业务与市场性业务的问题，曾刚表示，可对每个政策性银行在其主要领域的投资上，做出资金使用比例和规模上的认定。据媒体报道，农发行在进行分账管理后，商业性业务与政策性业务的比例为三七开。即商业性业务占信贷总规模的30%，政策性业务占70%。

除了探索界定两类业务的边界外，此轮改革还对三家银行的资本充足率做出要求。在过去，政策性银行实施国家财政兜底，在资本充足率方面一直没有明确标准。这次的批复方案中明确提出，进出口行和农发行要“建立资本充足率约束机制”，而已在2008年进行过一轮改革的国开行要“强化资本约束机制”。

一位业内人士对界面新闻记者表示，以农发行为例，自1994年国家出资200亿元成立农发行以来，再未补充过资本，可其资产规模已经成倍扩展，资本充足率应该是很低的。要提高资本充足率，就需要进一步补充资本。业内专家表示，未来补充资本的渠道可能会集中在利润留存和财政出资等渠道。据媒体报道，财政部将对农发行追加资本金，而国开行或将引入来自政府部门的新股东补充资本金。截至2013年末，财政部、中央汇金公司及全国社保基金理事会分别持有国开行50.18%、47.63%及2.19%的股份。

据了解，三家银行的资本充足率将参照大型非系统性银行，按照10.5%的标准实施。而未来若达到系统性重要银行的水平，则可能参照商业银行目前的监管指标，提高到11.5%的水平。

对外经贸大学校长助理丁志杰指出，表面上看资本充足率水平和商业银行是一致的，但内部具体的计算和处理上会有所不同。在具体操作上会体现政策性业务和自营性业务的差异性。也就是说，政策性业务有财政兜底，在计算和其相关的风险资产时，权重会相对较低。