从今天中国改革的大形势看，政府的改革具有两重性。一方面，其他各个领域，如经济、生态和社会建设等都需要政府的主导和推进，所以政府本身是改革的推进者；而从另一方面说，政府又是被改革的对象，具体包括简政放权等。鉴于这种双重角色，如果政府的改革不到位，其他领域的改革就无法落实。

举个例子，改革的一个重大议题是处理好政府和市场的关系。十八届三中全会决定有一句话，“在市场资源配置当中要让市场发挥决定性作用”，如果政府的手伸得太长，不从微观竞争行为中退出，过多干预市场，既当运动员又当裁判员，角色那么混乱，怎么可能让市场真正发挥决定性作用？

政府真正应该做的，是做好事中、事后的监管，规范市场秩序，创造公平的环境。从这个角度来说，政府是牵动整个改革全局的枢纽。

政府要治理改革的难点在哪里？这是一个老话题，也是一个新话题，答案并不新鲜，四个字而已——转变职能。十八届三中全会决定也用了一句话，“加快转变政府职能”。这句话被议论这么多年，虽是老生常谈，但也正说明它真的难。主要难在两点，一是在中国当今的条件下，也许我们在认知层面还没有真正把政府职能转变的含义弄明白，二是即使明白了，在现实推进中也遇到了很多阻力。

前段时间我做过一个小规模的调研报告，其中提到，在中国当今的条件下，政府职能转变遇到了三重梗阻，可以比较形象地比喻为三个方面——“上下”、“左右”和“前后”。

“上下”，主要指政府内部纵向的关系，实质是中央到地方政策的关系。这其中存在一个巨大的问题，业内人士用这样的概念来描述——“职责同构”。意思是，我国从中央到地方分为五级，逐层下移，可是上下“一般粗”——在职能上看起来差不多，机构设置上还要上下对口、左右对齐，但这些层级实质上并没有附着相应的职能重心。

举个例子，政府职能主要有四点，宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务，光说空话有什么意义呢？中央政府要做宏观调控，乡镇政府总不能天天做宏观调控吧？转变政府职能，不能概括为笼统的一般性要求，不同层级的政府职能也是不一样的。越往下走，就越要从宏观层面到微观层面，越是要具体地规范市场、提供公共服务，实施良好的地方治理。

“左右”，十八届三中全会提出的改革是总体的、系统化的改革，政府和其他领域的改革是“左右”的关系，比如政府和市场。现在政府某些部门的利益膨胀得比较厉害，如果在某个领域里利益特别大，那么政府一定是越位的。比如经济领域就是若干重利好的叠加，把GDP搞上去，从大方面说符合国家的大方针，从地方来说可以增加地方税收和就业机会，日子也好过，这其中的利益就比较大。

而在社会和民生保障领域，政府原本应有基本的公共责任“兜底”，总理在报告中就提到，政府的兜底要兜牢、兜实。比如保障住房、义务教育、基本公共医疗，这是三个最主要的民生领域。可是，这些领域的投入时间长、见效慢，其中的利益比较小，所以在这些领域，有些地方政府就做得并不到位。

再举个例子：环保。高能耗、高污染、粗放式经营带来外部负面的溢出效应，看似问题发生在企业身上，但实际上有些地方政府在其中也起到了推波助澜的作用。因为有些地方政府的关注点在GDP，只要把GDP拉上去，哪管你高能耗、高污染？一旦出了问题要问责，则是能推就推。这就涉及到考核机制的问题。

“前后”是比喻政府履职的方式。有些是做前置性的审批，此次我的提案也与此相关。政府在前台当指挥，挥着指挥棒，你就跟着我跑，这是有些官员特别喜欢做的事情。某些官员一说起政府管理创新，就喜欢琢磨评比和表彰的花样，弄得地方团团转，填不完的表，弄不完的材料，整天花时间做这个。如果政府天天琢磨着到前方搞审批、当指挥，手中有了权力，就特别容易产生寻租。事中事后监管，要怎样去规范市场秩序？制假贩假、以次充好、欺行霸市，这些不正当的垄断行为，以及产品质量，这些才是政府应该管的事情，但由于这些方面利益寡淡，所以长期得不到足够的重视。

在利益丰厚的地方，政府容易越位；在利益寡淡的地方，政府容易缺位；在利益纠结的地方，政府容易错位。所以总理提到加快转变政府职能，就是为了尽快改变这种现象。

（张凤阳：全国政协委员，南京大学政府管理学院院长、教授；本文转载自新华网思客，原文链接）