作者：穆子白

一、“清末PPP”与“保路运动”

清朝末年，庚子事变爆发后，慈禧带着光绪还有百余位皇亲忠臣跑到西安避祸，回銮之后，接受了丧权辱国的《辛丑条约》。这时，清廷保守派再也按捺不住，主动进行变法，既“清末新政”。为了推行“新政”，清廷允谁招商局集商股成立铁路、矿务、工艺、农务等项公司，各省的铁路公司陆续成立，以“官督民办”方式兴建铁路。

其中川汉、粤汉铁路便是以这种方式筹建的，为了打破“蜀道难”的交通瓶颈，四川民间最为主动，随着商办的铁路公司发行“股票”筹措路款,不仅绅士、商人、地主投资，农民也宁愿减衣缩食纷纷入股，共募得白银1400余万两，可谓川人皆股东，权益共享。

这颇有PPP模式（Public—Private—Partnership，即公私合营）的典型特征，在修铁路（提供公共物品和服务）的过程中，政府与私人形成一种伙伴式的合作关系，如果那时国内有PPP一说的话，这应该算是“清末PPP”。

不过在动荡的时代，“清末PPP”模式也极为不稳定。1910年，清廷为了向英法德美四国银行借钱镇压革命，宣布“铁路国有”政策，将已归商办的川汉、粤汉铁路收归国有，将铁路修筑权抵押给列强。当然，原本就十分缺钱的清廷，不仅收回了路权，而且还夺款，没有退还补偿民间资本先前的投入。

一时之间，民怨四起，民间召开保路大会，成都岳府街上水泄不通，罗纶作为保路运动领导人，登坛便道：路亡川即亡而国亡。言罢大哭，顿时满场号啕，巡兵听者亦相顾挥泪。自此，掀起了轰轰烈烈的保路运动，这也成为了辛亥革命的前奏与导火线，亦是清王朝的一道“催命符”。

最终，“清末PPP”在这场保路运动中随之而覆，深究其因，绕不开一人，那便是盛宣怀。盛宣怀是洋务运动代表人，颇具盛誉，有“中国实业之父”、“中国商父”、“中国高等教育之父”之称，创造了11项“中国第一”。不过，他的一世英名毁于在担任邮传部大臣之时一手策划的“铁路国有”政策，可以说“清末PPP”因他而亡，他也因其被革职永不录用，再到逃亡他乡。

时代动荡之下，PPP模式在中国历史上留下了一道模糊的痕迹，也留下了一个政府与民营资本不合而导致的败局，一直到70多年后，中国改革开放之际，PPP模式才又正式登上历史舞台。

二、“PPP模式”大佬胡应湘与内地基建崛起

1984年，在这具有特殊历史意义的一年中，由于深圳经济特区刚建立不久，电力供应严重不足，深圳没有发电厂，全靠广东省大电网供电，即使广东省对深圳给予的特别照顾，但依然无法满足大发展时期深圳的用电需求，阻碍了深圳的发展，就如同一盘冷水泼在激情澎湃的深圳特区上。

正是在这样的背景之下，国外盛行的“PPP模式”随着改革开放的春风进入深圳。这时，香港合和实业有限公司总经理胡应湘和副总经理何炳章提出，用BOT模式（兴建---管理---移交”）和深圳市合作建立火力发电厂。

胡应湘是与李嘉诚齐名的香港著名企业家，被称为香港基建大王。在兴建沙角B电厂时，他提出了三个要求：“第一，我不要国家出资，只须保证购电；第二， 我保证以最快速度建成，提前发电有奖，延误受罚 ；第三，我按当时深圳向香港购电的价格0.41元/度卖电，经营10年，然后电厂在机组高效、满发的状态无偿交给国家。”

计划获批后，胡应湘仅用了22个月以世界最快的速度完成了第一台机组并网发电。1987年4月22日，广东省副省长匡吉在沙角B电 厂按动电钮，亮出四个大字：大放光明! 正值九运会开幕前夕，时任广东副省长的叶选平也由衷地对胡应湘说：电来得正是时候。

1999年，胡应湘将电厂正式移交与深圳市广深沙角B电力有限公司，完成了国内第一个使用PPP模式建成发电厂的使命。这也是中国对于PPP模式的一个实验，在PPP模式实验中，胡应湘即成为了第一批吃螃蟹的人之一，更是PPP模式大佬。

国外媒体评论胡应湘自中国改革开放20年来，凡是涉及内地和香港合作的主要发展计划，均离不开他以及他的合和实业集团。在国内经济发展以及PPP模式的探索中，可以说是烙上胡应湘的印记。

不得不说，胡应湘颇有远见，他提出修建广深珠、京津塘、沈大、沪杭四大条高速的设想，当时被指为“一纸天书”，如今都成了现实。如今快要建成通车的港珠澳大桥，他早在1983年就提出了修建计划。

在他参与的PPP项目中，囊括广州中国大酒店、广深高速公路、虎门大桥、深圳火车站联检大楼、皇岗口岸、顺德四路八桥等重大项目，无一不与内地经济发展有着密切的关联。

对于改革开放初期的中国而言，PPP模式在缓解地方财政压力的前提下，无疑极大推动了中国经济的发展。胡应湘BOT模式则是PPP探索初期引入外资合作的代表，而在1995年之后，国内民间资本也开始尝试进入PPP领域，比如1995年开工的泉州刺桐大桥，就是第一个以内地民营资本投资为主的基础设施BOT项目。

三、PPP模式衍变：从修桥铺路到医疗养老

进入21世纪之后，PPP模式在国内开始得到政府的极大推广，可以说进入2.0时代。

2002年，原建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励社会资金和国外资本参与市政公用设施的建设。2004年，又出台了《市政公用事业特许经营管理办法》，为规范化的开展PPP项目奠定了法律基础。

2005年，国务院出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，允许非公有制资本进入公用事业和基础设施领域。

随着政策的不断开放，PPP项目涉及的行业越来越广泛，有污水处理、自来水厂建设与运营、新城区开发、交通等，比如北京地铁4号线项目、北京亦庄燃气BOT项目等，在这期间，外资与民营资本参与投资规模大幅增长。

其中在2008年奥运会筹办过程中，约半数的奥运场馆是以特许经营的方式建设的。中信集团公司等四家国内外企业组成的中信联合体中标，项目特许经营期30年。

然而，“鸟巢”项目的PPP模式很快就失败了。北京奥运会结束后不到一年的2009年8月29日，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对项目公司进行了股份制公司改造。

这标志着“鸟巢”变成了一个典型规范运作的中外合资经营公司，而非PPP项目。“鸟巢”PPP项目的失败既有民间资本的因素，也有政府对其商业运营限制的因素。

而在2009年之后，PPP模式进入新的调整阶段，建立起以地方政府债券为主的举债模式，大力推广公私合作模式。经济进入新常态后，PPP模式在全国更是得到大力推广，2014年也被称为PPP模式元年。这年，财政部、国家发改委分别出台相关《操作指南》和《指导意见》后，PPP作为正式制度走上历史舞台。

这时，修桥、铺路、平地起高楼的飞速扩建阶段已慢慢褪去，PPP模式开始进入“精耕细作”阶段，医疗、养老、教育、生态等领域需求开始进入人们的视野，颇有得PPP者得当下，得运营者得未来的意味，仅资本大鳄海航在海南的PPP项目达几百亿，房企华夏幸福因PPP模式低成本拿地。

不可否认的是，PPP模式在中国的探索中，也存在着各种各样的问题，同时也隐藏着危机。著名经济学家厉以宁曾以“四个忧虑”来概括具有“中国特色”的PPP模式。第一，民营企业担忧新官不认PPP旧账；第二，没有退出机制：第三，地方政府偿债资金来源以及未来的债务风险问题；第四，政府与民营企业共患难可以，但难以共安乐。

一言以蔽之，PPP模式就是不规范，而不规范的背后最大的危机在于隐藏的地方债务。

四、庞大的地方债务与PPP模式的批判

当前，地方政府隐性债务危机，是中国经济最大的一只黑犀牛。而PPP模式对民营资本开放公共服务的市场，本意是简政放权、减轻地方政府财经压力、去杠杆。

不过经过了几年爆发式增长，PPP扭曲成了地方政府融资的新渠道，乱象频出，甚至有地方将房地产等纯商业化项目拿来包装成PPP，借助有关部门和金融机构对PPP的“绿色通道”，实现快速审批和融资。

根据券商中国的统计，仅仅地方政府债券存量与城投债存量合计，当前地方债务存量达到22.2万亿元。而据财政部最新统计显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元。其中，2014年以后债务增长速度可谓相当迅速，几乎每年以4万亿元的增速突飞猛进。

当然，这两个统计没有办法将所有的地方融资平台的债务都统计进来，一些地方政府通过融资平台公司、政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债，形成的隐性债务风险不容忽视。

事实上，一系列地方债务危机已逐渐显露出来，江苏、山东、内蒙古、四川发生过债券主体信用违约事件；去年，内蒙古自爆地方债务危机、江苏贵州借信托、资管等手段违规举债。

而日前新疆叫停政府付费类PPP实际上也指向地方债务风险，网上更有传言新疆PPP项目面临全面停工。

3月29日，新疆发改委网上挂出一则题为《自治区发展改革委立即行动细化工作措施坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》的工作动态，文中强调“从源头上杜绝新增政府债务”、“不搞寅吃卯粮的工程，宁可发展慢一点、也决不违规举债”、“有多少钱干多少事”。

在PPP模式盛行之际，新疆叫停PPP项目，无疑是一个颇有深意的信号，也是对PPP一次彻底的批判。当下，去杠杆、清除债务、防风险成为了地方政府和国企的重中之重，为了防止地方债务这只黑犀牛跑出来，中央政策对于地方债务风险去化的急迫性可以说是一日千里。

根据4月2日中财委首次会议要求，地方政府和国企要尽快降杠杆，清理债务。新疆发改委的具体政策正是在这个大的政策背景下落实的结果，不仅是新疆，近日湖南近日也下发了“建议退库”类项目的通知，湖北等省份的退库项目则在20%左右；江苏已经停止无收益性质的增量PPP项目……

明树数据显示，92号文发布之日至2018年4月1日，从PPP管理库退出的项目约609个，总投资约6113亿元。同期，管理库入库项目共计1266个，总投资约1.88万亿元；总共2.39万亿。

通过查阅财政部全国PPP综合信息平台项目库公开信息发现，其中新疆涉及726个项目及5171亿元，在数量与金额上均占比最大，云南、内蒙古、甘肃以及江苏在金额上占据第二至五位。

不过，在PPP项目清退潮之下，全国PPP项目仍在稳健增长，财政部PPP中心最新数据显示，进入管理库的PPP项目金额已经达到11.4万亿元。

与此同时，PPP立法也在加紧推进。日前，国务院办公厅印发2018年立法工作计划，其中明确提到“提请全国人大常委会审议基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例”。

当然，未来，PPP模式如何真正做到规范化，依旧任重道远；那22万亿地方债务风险如何才得以化解，也是极大的考验。或许只有对PPP模式的批判越彻底，才能摆脱中国特色的不规范化，找到真正的方向。