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作者：法治周末记者 赵晨熙

卖药的不懂药、持证的不在岗。近日各地药店的“影子药师”现象被曝光后，国家食品药品监督管理总局开始对这一行业乱象“亮剑”。

11月22日，国家食药监总局发布通告，根据广东、吉林、江苏、安徽、江西等12个省份食品药品监管部门的检查结果，对存在挂证行为的65名执业药师予以曝光。

通告称，相关食品药品监管部门已将上述挂证人员的相关信息录入全国执业药师注册管理信息系统“奖惩记录”栏，由所在省执业药师注册机构依照相关规定收缴其注册证，并注销注册、对外公示。

据了解，本次通告是国家食药监总局首次以公布名单的形式曝光执业药师的挂证行为。有评论指出，首次曝光是相关部门对舆论和民生关切的有力回应。

然而，实际中挂证现象不仅存在于药店中，在很多领域内，租证挂证甚至已成为业内公开的秘密。

对此，中国人民大学法学院教授刘俊海在接受法治周末记者采访时强调，解决这一问题不能“头疼医头、脚疼医脚”，而是要抓其根源，综合治理。

对挂证频“亮剑”

在这次国家食药监总局针对执业药师挂证行为进行专项检查的前两个月，9月8日住建部刚刚撤销了7个人的一级建造师注册许可，原因均为“人证分离”。

短短几个月内，相关部门就进行了两次大规模针对挂证行为的监督检查，这被很多业内人士看作是国家释放了将严厉查处挂证乱象的信号。

法治周末记者注意到，其实近些年来针对挂证、租证乱象，相关部门没少发力。

以挂证问题较为频发的建筑领域为例。2014年，住建部便启动了企业数据库、注册人员数据库、工程项目数据库、诚信信息数据库、一体化工作平台的“四库一平台”项目建设，实现以单位查人员、以人员查单位，可及时发现持证者重复注册、同时出任多个项目经理等违规情况。

2016年10月至11月底，住建部连续发布15份行政处罚通知，对存在挂证行为的15名包括注册建造师、建筑师、结构工程师等职业资格证持有者，给予吊销注册执业证书或撤销注册等处罚。

除了住建部，各地相关部门也纷纷对挂证行为进行“围剿”。

2016年11月9日，广东省水利厅开展全省水利系统公职人员职称、职业资格证书违规挂靠核查清理专项行动，核查清理公职人员将本人的职称、职业资格证书提供给非本人单位使用的行为，无论是否获取报酬。

2016年10月18日，江苏省建筑市场监管与诚信信息一体化平台要求部分存在“一人多证，多单位登记”的部分省外建筑企业和个人，立即进行整改，否则将列入黑名单并禁止进入江苏建筑市场。

2016年10月26日，吉林省政府发出通知，对清理整顿职业资格挂证工作开展专项督查……

此外，国家也力图通过政策修订来进一步强化对挂证行为的监管。

比如，2016年10月，住建部发布的《住房城乡建设部关于修改〈勘察设计注册工程师管理规定〉等11个部门规章的决定》和2017年1月人社部印发的《进一步减少和规范职业资格许可和认定事项的改革方案》，均强调要严肃查处职业资格证书挂靠、寻租等行为。

“人证分离”危害大

资料显示，我国从1994年开始推行国家职业资格证书制度，包括准入类和水平类两种，此外各地方、各部门也自行设立了大量职业资格，据不完全统计，全国各类职业资格证书至少有1600多种。

刘俊海在接受法治周末记者采访时表示，国家职业资格证书制度的建立是为了提高劳动者专业素质，并相应提高一些行业机构的准入门槛，具有重要意义，但租证、挂证导致的“人证分离”则直接颠覆了设立职业资格证制度的初衷，“干活的没有证、有证的不干活”严重扰乱了社会经济秩序，更是危害到民众的生命安全。

以药店租借执业药师证为例，大量挂证的执业药师均不在药店“坐班”，患者到药店购药只是由那些没有药师资格的工作人员提供服务，药品方面一旦出现事故，后果不堪设想。

2016年，广东省中山市第二人民法院曾审理一起案件。

河南籍务工人员马某感冒发烧，家人为他在药店购买感冒药，销售人员并没有相关资格，私自售卖处方药，并和禁忌药包装成口服药剂量销售，导致马某服药后因急性过敏反应死亡。

最终，法院审理认为，工作人员李某不具备药师资格，应对马某的死亡承担相应的赔偿责任，药店因存在租证等行为导致事故发生，赔偿马某家属48万余元。

挂证的另一重灾区建筑业，同样与人们的安全息息相关。

2014年年底，清华大学附属中学体育馆及宿舍楼工程工地发生坍塌，造成10人死亡，4人受伤。经查，清华附中工程项目备案项目经理叶耀东此前已被企业安排至另一家体育馆工程担任项目执行经理，但仍使用其项目经理资格参与清华附中工程招投标，最终导致事故的发生。

“租证行为的背后大多存在着让没有相应资格、没证的人去干活的情况，必须予以坚决打击。”北京理工大学经济学教授胡星斗在接受法治周末记者采访时强调，持证人和租证方也应意识到，租证虽然能带来短期利益，但毕竟是违法行为，一旦发生问题双方都将承担相应责任。

监管症结何在

租证行为应制止，但一个尴尬的现实却是，尽管国家在不断加大对此类行为的监管，但这种行为依然屡禁不绝，难以被“根治”。

对此，刘俊海直言，首先从认识层面，社会还没有形成对这类行为“零容忍”的态度。租证双方存在利益关系，必然会达成共识，但实际中一些客户，即便知晓了存在挂证现象，出于价格等方面的考虑，同样默许这种行为的存在，这些都使得全社会共同监管、共同打击的风气难以形成。

我国职业资格证书众多，且挂证行为一般较为隐秘，这给相关部门的日常监管带来了难题，要搞清拥有证书的个人，是不是真的在某企业上班，从监管的角度来说，也要耗费很大的时间和精力成本。

针对药店租证问题，食药监总局有关负责人就向媒体坦言，在日常检查中，不法药店多以执业药师临时休假等原因为由进行推脱，监管部门采用长期“盯人”的方法耗费人力、财力、物力大，所以对于执业药师挂证的监督和认定有一定难度。

在当前监管部门和企业信息不对称的情况下，往往都是出了问题，监管再“跟跑”。对此，刘俊海直言，当前社保还没有实现全国联网也让租证行为有了可操作的空间。

2017年，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，其中提出，“十三五”期间将全面发行和应用社会保障卡，持卡人口覆盖率达到90%，并实现社会保障一卡通，支持社会保障卡跨业务、跨地区、跨部门应用，建立社会保障卡应用平台和覆盖广泛的用卡终端环境。一卡通的信息将包括个人参保信息、个人就业信息、职业资格证书信息、社保信息等。

“国家逐步推进的社保全国联网将有助于解决挂证问题的发生，这样只要跟踪社保缴纳情况，就可获知具体人员的供职单位，如果与证件注册单位不一致，就有挂证嫌疑。”刘俊海说。

但即便社保全国联网，也依然可能存在漏洞，胡星斗举例称，比如，一些租证的自由职业者，可以将社保与证书都挂在同一家公司；还有的租证者恰好在同一家公司其他职位任职，这些都可能会规避掉这种审查。因此，对挂证行为强化监管势在必行。

放管结合是关键

今年3月，人力资源和社会保障部相关负责人表示，人社部将治理挂证乱象作为推动“放管服”改革的一项重要内容，并督促推动有关部门加大整治力度，同时加强事中事后监管。

“放管结合抓住了解决这一问题的核心所在。”刘俊海评价指出。

所谓“放”，是国家要取消一些不必要的职业资格证书，自2013年以来，国务院已分7批取消了国务院部门职业资格许可和认定事项共434项。

刘俊海认为，对这些职业资格证书的“放”是为了挤出水分，让监管部门集中精力去“管”好那些必须严把资质的领域。

不过，他也表示，当前一些挂证重灾区存在的人才缺口问题也应得到重视，应结合实际情况考虑改革资格认定和执业制度，制定更加切实可行的考试和资格认定办法，使持证者从数量和质量上都有大幅提升。

此外，对一些资质划定的持证人数等要求，也可通过科学调研来看一看是过于严苛还是符合科学，“门槛必须要有，但度是多少，应经过更为科学的论证”。

有放更要有管。

如今的一些工程审核、准入，虽然看似严格对照标准进行，但一旦审核通过后，又缺乏后续监管，这给人证分离带来了可操作空间。

胡星斗建议，相关部门应进一步加大监管审核力度，严格核实持证人与企业是否具有雇佣关系，同时增加定期抽检，并通过宣传警示、公布典型案例等方式来提高全社会共同的认识，形成全民监督。

当前针对没有出现重大事故的挂证行为，惩治往往是吊销个人证书，对企业勒令整改。胡星斗认为，这样的违法成本太低，应通过健全相关法律法规加大对挂证行为的追惩力度并建立黑名单，情节严重的个人在日后考证方面将受到限制，企业也会在资质评定、承接项目等方面受到影响。

“现在建造师证书挂证现象比以前少了很多，就是因为实行项目终身负责制，发生事故，挂证人员也可能面临刑罚，违法成本的加剧会让他们逐渐打消这种念头。”胡星斗说。