1997年7月2日，泰国宣布放弃固定汇率制，亚洲金融危机正式登上历史舞台，当时许多亚洲国家经济增长戛然而止，甚至陷入政治混乱。在危急时刻，国际货币基金组织（IMF）向部分国家伸出援手，提供资金来帮助他们渡过难关。

然而IMF的救援并没有赢得满堂彩。延后的救援时间、苛刻的贷款条件、政治因素的干预等，是过去20年IMF被批判的主要理由。尽管IMF期间完成了大规模的治理机构改革和功能改革，但新兴经济体仍然不断抱怨投票权被低估、获得救援资金的门槛过高等问题。

IMF在20年前的亚洲究竟做错了什么？它为提升新兴经济体话语权作出过什么改变？IMF总裁拉加德前不久暗示IMF总部10年后可能搬到北京，真的有机会实现吗？

“药方”不够灵活 受政治因素干预

亚洲金融危机期间IMF饱受诟病，它不仅为不同国家机械地提出了相似的救援方案，而且救援时还“姗姗来迟”，其多项政策也被指可能受第一大股东——美国的干预。

据中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员熊爱宗介绍，在20世纪90年代，IMF提出的经济改革建议主要来自于华盛顿共识（Washington Consensus），即新自由主义框架内的政治经济理论。亚洲金融危机爆发后，IMF给泰国、马来西亚、韩国等国提出的条件都处于新自由主义框架内。相应的救援措施包括开放市场、降低政府的作用、紧缩的财政政策和开放资本账户等。

从长期来看，这些措施都能带来积极的效果。但是熊爱宗指出，要求已经深陷经济危机的国家继续压缩财政赤字不合时宜。在当时的情况下，反而使部分国家经济进一步紧缩。

北京大学国家发展研究院助理教授余昌华也认为，如果把IMF比作医生，那么在亚洲金融危机期间，它并没有处理好各个病人所面对的具体“病症”。

此外，IMF的救援不够及时也受到不少指责，外界认为这其中掺杂了政治因素。熊爱宗指出，亚洲金融危机对美国产生的影响较小，因此IMF的反应会迟缓一些。而1994年底墨西哥爆发的金融危机对美国产生的影响相对更大，因此它的救援便较为及时。

不过，余昌华认为，政府的反应，特别是应对跨国资本流动的反应，通常都远远落后于金融市场的反应。从客观条件来说，救援本身的确难以达到十分及时。

约翰·霍普金斯大学教授汉克在亚洲金融危机爆发后成为时任印尼总统苏哈托的经济顾问，近日他向界面新闻分享了自己的经历。在他看来，IMF的救援的确受到了政治因素干扰。

1998年，汉克向苏哈托提议设立“货币局制度”（Currency Board）——即让印尼卢比和美元以某一固定汇率兑换的联系汇率制度，他认为这可以阻止通货膨胀，让经济恢复稳定。然而IMF及其第一大股东美国都强烈反对这一提议。据汉克透露，当时美国方面对苏哈托表示：“如果你采取了汉克教授的’货币局制度’建议，那么你们（印尼）就不要想拿到430亿美元的救助款。”

汉克今年7月在《福布斯》杂志撰文称，当时诸多诺贝尔经济学奖获得者都支持他的决定，而且在消息公布当日，印尼卢比兑美元立刻上涨了28%。但这并不是IMF和美国所期待的局面。在汉克看来，美国和IMF的做法并不是为了给印尼提供一个更好的救援方案。恰恰相反，它们所期待的是印尼经济就此陷入混乱，政局开始动荡，然后苏哈托便会如美国希望的那样下台。

汉克对界面新闻强调，IMF之后的论调发生了天翻地覆的变化：在不到一年的时间里，IMF相继允许俄罗斯和巴西设立“货币局制度”。而在亚洲金融危机之前，IMF也不曾反对过汉克本人为其他国家提出的相同建议。汉克认为，这可以证实IMF在当时反对印尼采取联系汇率制度的决定受到了地缘政治因素的干扰。

前IMF高级政策顾问，美国加州大学伯克利分校教授艾臣格林（Barry Eichengreen）则持不同看法。他告诉界面新闻，在亚洲金融危机期间，美国财政部的想法确实对IMF的决定产生了不合时宜的影响。但是，并没有证据表明美国财政部的目的是为了让美国在该地区获得地缘政治优势。

艾臣格林借用了日本想要设立亚洲货币基金组织的想法来阐明自己的观点：IMF反对日本的提议是因为不想有竞争对手，而美国反对的理由是新的亚洲货币基金组织会使得金融危机变得更复杂，政策局面更混乱。因此，尽管都呈现出反对的态度，但各方的理由可能是不同的，将提议的失败归咎于美国试图增加地缘政治优势或许并不准确。

贷款条件严苛 坚守新自由主义

在过去20年中，接受IMF援助的国家对其提出的贷款条件多有不满。除需按时提供收支调整和财政金融稳定计划及相关数据以外，受援国大多还需要作出经济甚至政治方面的一些调整和改革。

对此，艾臣格林指出，政府就和银行一样，一般不会放出无条件贷款。它们将自己的资金置于风险之中时，就一定会提出相应的要求。

余昌华也举例称，这就如同急需要资金时，从大机构得到贷款的附带性条件总是比较苛刻。从贷方的角度考虑，苛刻的条件是为了保证还款。如果受援国在完成苛刻的条件后拥有了很完善的经济结构和金融市场，那么金融危机再发生的可能性也就顺理成章地大大减小。

但余昌华也表示，如果苛刻的条件意味着时间点的限制，例如在某一个特定时间内开放资本账户，那么对于很多国家也不够公平。

此外，据熊爱宗介绍，并不是所有IMF的项目都有着苛刻的贷款条件。IMF提供的预防性工具贷款门槛就相对较低，比如在2008年金融危机后推出的灵活信贷额度项目（FCL，Flexible Credit Line）。参加FCL项目的国家可以向IMF提出贷款要求来增加自己的外汇储备。此类贷款无数额限制和附加条件，贷款时间为3至5年不等。然而，实践中只有少数政策基本面强劲的国家才能加入FCL。截至目前，只有墨西哥、波兰和哥伦比亚三个国家参加了该项目，且它们还都没有发生需要动用该项目贷款的情况。

对于救援方案的灵活性，熊爱宗指出，IMF已经在2007年和2012年提出了一些改进措施，未来还将致力于更多考量成员国的国情，而不会再像亚洲金融危机时那样，针对所有国家开出同样的“药方”。但是在成员国众多的情况下，IMF也应该确保针对不同国家的所有救援都处在同一个框架下，否则会导致IMF的无所适从。

长久以来，IMF所依赖的框架一直是新自由主义。然而在今年5月，IMF的三位经济学家曾撰文抨击新自由主义的部分政策加大了不平等的局面，资本自由流动和财政紧缩难以达到预期效果。这一度被外界认为是IMF放弃新自由主义的标志，不过IMF首席经济学家奥布斯特菲尔德随后辟谣称IMF并没有从根本上改变理念。

余昌华对此解释到，尽管IMF在1997年之后仍然坚持外贸自由化和国内金融市场开放等一系列建议，但自2011年起，IMF就开始默许一些国家在特殊情况下推行资本管制，因其确实能够帮助某些国家缓解金融危机。

另一方面，IMF态度的转变也反映出新兴经济体发言权的上升。熊爱宗表示，此前IMF不断强调资本流动的好处，而发展中国家正是深受资本流动所害。尽管目前IMF并没有找到能替代新自由主义的存在，而且在发达国家长期占据主导地位的情况下，IMF的理念不会出现根本性变化，但是新兴经济体的诉求正慢慢得到关注，IMF在运作上也将有所反映。

危机后加快改革 新兴市场话语权提升

全球金融危机和欧洲主权债务危机后，IMF作出了一系列改革，其中包括开发新贷款工具、份额调整等。在几轮改革的过程中，新兴经济体的话语权得到了进一步提升，但这种程度的提升可能还远远不够。

熊爱宗介绍称，IMF意识到自己必须强化贷款和救援的能力，因此为了扩充可用资源，IMF调整了特别取款权的分配，并开发出新的预贷款救援工具，例如为政策基本面强劲的国家增加外汇储备的灵活信贷额度项目（FCL）和为面临外部冲击的国家提供短期贷款的预防流动性信贷额度项目（Precautionary and Liquidity Line，PLL）。与此同时，IMF还加强了全球金融安全网和区域金融安全网的合作，例如与“欧洲金融稳定机制”（ESM）和亚洲的“清迈倡议”之间的合作。

此外，经过几轮改革，新兴经济体的投票权也得到了较大的提升，其中中国在IMF的投票权已上升至第3位，仅次于美国和日本。不过艾臣格林认为，这些改革仍然只是IMF平衡新兴经济体份额的步骤之一，接下来需要改进的还有很多。

IMF现行份额是一国国内生产总值GDP（权重为50%）、开放度（30%）、经济波动性（15%）和国际储备（5%）的加权平均值。份额以IMF的记账单位——特别提款权（SDR）计值。IMF每个成员国的投票权则由基本票加上每10万特别提款权（SDR）的份额增加的一票构成。

余昌华向界面新闻解释称，IMF确定的份额计算公式可以类比公司的股权结构设置。尽管会有一些调整出现，但大方向仍然由发达经济体主导。最近对新兴经济体比较有利的措施是将人民币纳入SDR。而随着其他新兴经济体的壮大，发达国家和新兴经济体的联系越来越紧密，新兴经济体的配额还有望迎来进一步增长。

7月20日，《华尔街日报》指出IMF缺乏必要的透明度，因为公众无法从网站获得最近几年的会议记录。但艾臣格林对此回应称，在亚洲金融危机之后，IMF已经在增加透明度方面作出了巨大的努力，目前已经能够保证及时公布大量文件和内部分析。他表示：“IMF可被批评的方面有很多，但透明度绝对不是其中之一。”

7月24日，IMF总裁拉加德表示或许10年后IMF的总部会搬到北京。然而专家们一致认为，这一预期过于乐观。艾臣格林称，拉加德的言论反映了IMF的规定——总部应设立在最大的股东国内。如果中国的经济增长率能保持在7%，而美国只有不到2%，那么中国在10年后就有机会取代美国成为全球第一大经济体。

然而他同时指出，外界对于中国的经济增长率能否保持在高位持不同的态度，目前能做的唯有继续观望。此外，IMF的总部是设立在最大的股东国内，而不是全球第一大经济体内，而股权的调整要相对滞后，且经济规模并不是影响股权的唯一因素。

新兴经济体“另起炉灶”困难重重 

由于对IMF存在种种抱怨，各大洲成立地区性货币基金组织来取代IMF的呼声一直存在。然而对于新兴经济体来说，成立属于自己的货币基金组织也极为困难，或难以达到和IMF抗衡的程度。

熊爱宗表示，一旦地区内所有国家都爆发了危机，该地区的货币基金组织就失去了作用。“货币基金组织实际上就是一种保险，保险是不能在所有人都陷入危机时发挥作用的” ，熊爱宗说。

经过多年的调整和改革，IMF提出的救援条件和贷款安排十分成熟，而且IMF的参与能够更加快速地恢复市场信心，起到催化作用。艾臣格林称，同一地区的国家也并不乐意接受该地区邻国主导的救援项目所开出的条件。这正是欧洲主权债务危机爆发后，欧洲仍需要求助全球性组织IMF的原因。

余昌华指出，地区性货币基金组织良好运行的基础是该地区各个国家的经济同质性比较强。而在亚洲地区，各国极为不同的经济体制会加大救助的协调难度。

汉克则认为，如果想要成立地区性的货币基金组织，那么便需要充足的资金，但新兴经济体本身并不能够为这个新组织注入足够的资本，成立所谓的地区性货币基金组织是毫无建设性的想法。

在汉克看来，1973年布雷顿森林体系崩溃——美元与黄金脱钩、固定汇率制被取缔以后，IMF就没有了继续存在的必要，属于应该被放进博物馆的“展品”。 “如果你认为IMF本身是个问题，那么你为什么还想要制造出另一个新问题呢？”

艾臣格林表示，IMF的功能随着时间的变化而变化。全球经济仍然需要一个最后贷款人、国家政策制定顾问、国际经济政策的协调者和全球金融稳定的守护者。他向界面新闻强调：“或许IMF在这些方面都做得不够完美，但它已是我们拥有的全部。”